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指導(dǎo)監(jiān)督地方制定債務(wù)風(fēng)險化解方案:增強(qiáng)風(fēng)險意識、采取有效措施、逐步降低債務(wù)風(fēng)險,避免地方債務(wù)風(fēng)險跨地區(qū)、跨領(lǐng)域流動。
影響和建議:交通行業(yè)債務(wù)規(guī)模較大,應(yīng)積極研究行業(yè)的債務(wù)風(fēng)險問題,并對各級政府提出逐步化解債務(wù)風(fēng)險的對策建議。
設(shè)置債務(wù)規(guī)模上限:根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和財力水平,審核合理舉債主體,設(shè)置債務(wù)特別是新增債務(wù)規(guī)模限額,風(fēng)險較高地區(qū)實行債務(wù)逐筆審批制。
影響和建議:公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和交通基本公共服務(wù)支出要按事權(quán)劃分全部納入各級政府公共財政預(yù)算,財政資金有限,因此,地方交通發(fā)展應(yīng)積極申請地方債支持。
拓寬直接融資渠道:創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品,多渠道推行股權(quán)融資。對于有一定收益的公益性事業(yè),主要通過發(fā)行市政債券融資,完善投融資平臺公司債、企業(yè)債市場。
影響和建議:有一定的公益性交通基礎(chǔ)設(shè)施(如收費公路、場站、園區(qū))和交通公共服務(wù)(如農(nóng)村客運)可以通過申請交通專項債、企業(yè)債等方式擴(kuò)大直接融資來源、降低融資成本。
放寬市場準(zhǔn)入:鼓勵民營企業(yè)進(jìn)入各個領(lǐng)域,鼓勵社會資本,通過PPP、BOT、BT特許經(jīng)營等方式參與基礎(chǔ)設(shè)施、城市公用設(shè)施的投資和運營。
影響和建議:PPP、BOT、BT特許經(jīng)營等方式在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域有了大量的實踐,但相應(yīng)的法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)規(guī)范等極度欠缺,需要盡快建立制度框架,應(yīng)對改革需要。
做好地方債投向?qū)彶椋簜鶆?wù)資金只能用于基礎(chǔ)性和公益性項目,不能用于政績工程和市場化項目,完善地方債決策機(jī)制和投資項目審批流程。
影響和建議:交通領(lǐng)域投資項目寬泛,尚未作出嚴(yán)格的性質(zhì)界定。例如:收費公路、港口、綜合樞紐等是否都是基礎(chǔ)性和公益性項目均無定論,影響債務(wù)性資金來源。
強(qiáng)化地方債使用監(jiān)管:建立“中長期政府資金支出規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)成效與債務(wù)風(fēng)險水平”的聯(lián)動考評機(jī)制,根據(jù)輕重緩急和財力確定投融資方案,防止盲目投資。
影響和建議:交通的中長期規(guī)劃中,要區(qū)分出公益性項目的資金需求,并與其它公益性項目一起由地方統(tǒng)籌安排。過去的“上級補(bǔ)貼調(diào)動下級配套積極性”的政策已經(jīng)不適應(yīng)新的情況。
探索債務(wù)籌措與使用掛鉤機(jī)制:優(yōu)先組織本地居民籌集基金和信托資金投資本地的公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營項目。使本地居民能夠享受優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)帶來的良好長期收益。
影響和建議:這個措施對交通項目是一把雙刃劍,因當(dāng)?shù)鼐用窳私猱?dāng)?shù)厍闆r,所以對社會效益和經(jīng)濟(jì)效益都好的項目是非常有利的,對邊遠(yuǎn)高速公路融資是不利的。
長期 化解地方債的治本之策及建議
推進(jìn)市場化改革:盡可能創(chuàng)造市場化的風(fēng)險化解制度,培育和促進(jìn)形成市場力量自主管理風(fēng)險。
影響和建議:我國絕大部分高速公路公司都是國有企業(yè),大量債務(wù)在理論上是企業(yè)債務(wù),實際上由于企業(yè)承擔(dān)了很多政府指令性項目(財務(wù)收益差而地方政府迫切要求建的項目),這些債務(wù)的實質(zhì)也是政府或有債務(wù)。今后,收費公路將嚴(yán)格劃分政府和市場界限,政府不得干預(yù)企業(yè)的投資行為。
轉(zhuǎn)變政府職能:將地方政府從全能型政府轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚,從以?jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的公司化政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鐣芾頌橹行牡墓卜⻊?wù)型政府。
影響和建議:財政性資金只能投入到公益性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)上。以引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展給予的各類補(bǔ)貼有違市場公平競爭。政府對企業(yè)的引導(dǎo)和鼓勵應(yīng)該更多通過稅收政策來實現(xiàn)。
完善績效考核體系:對地方政府進(jìn)行全方位考評,引導(dǎo)政府轉(zhuǎn)變行政方式;硬化預(yù)算約束,防止不切實際盲目投資;嚴(yán)格問責(zé)制度,把領(lǐng)導(dǎo)干部任內(nèi)借債作為硬指標(biāo),責(zé)任到人、離任審計。
影響和建議:此舉一方面將大大降低地方政府不顧實際盲目建設(shè)的風(fēng)險,一方面也會改變交通發(fā)展的慣性,特別是西部地區(qū)正處于加快建設(shè)的時期,過快或過慢的建設(shè)速度都有較大風(fēng)險。
完善法律框架:修訂《預(yù)算法》有關(guān)地方政府債券發(fā)行的條款,賦予地方政府有限度、有控制的舉債融資權(quán),建立以債券為主體的地方政府舉債融資制度。
影響和建議:過去交通發(fā)展特別是公路發(fā)展主要依靠行業(yè)貸款,今后要將行業(yè)行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨,將貸款轉(zhuǎn)為政府舉債,交通發(fā)展的速度會受影響,但是財務(wù)成本會降低,發(fā)展質(zhì)量會提高。
嚴(yán)格實行法治:不斷強(qiáng)化法律法規(guī)實施,有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。
影響和建議:各級交通行業(yè)都是同級政府的組成部門,在交通投融資活動中必須處理好與政府的關(guān)系、與市場主體的關(guān)系,必須依法辦事。過去不規(guī)范的直接融資或為企業(yè)提供擔(dān);蚋缮嫫髽I(yè)投資的行為都應(yīng)堅決停止,要嚴(yán)格按照法律法規(guī)來執(zhí)行。不要再試圖打“政策擦邊球”。